TARİHSEL GELİŞİM
Cumhuriyet Öncesi
İlk Dış Borç Osmanlı Devleti’nin dış ticaret rejimi ile ilgili ilk değişiklikler, 1838’de İngiltere ve Fransa’nın girişimleri (siyasi ve ticari baskıları) ile ithalatta gümrük resimlerinin yüzde 12’den, yüzde 3’e düşürülmesi ve ihracatta alınan gümrük resimlerinin tamamen kaldırılması veya yüzde 1’e düşürülmesi şeklinde olmuştur. Bunun sonucu ise, o dönemin bazı idarecileri tarafından başarı olarak sunulan, gümrük resimleri hasılatının iki katına çıkması olmuştur. Diğer bir ifade ile ithalat sekiz kat artmıştır. Ancak asıl ilginç gelişme, ilk bir kaç yıl, ihracatın da neredeyse ithalatı karşılayacak miktarlarda artış göstermesi olmuştur. Sonrasında ise 1844 yılında Osmanlı’nın bütün altın ve gümüş rezervi tükenmiş, Galata bankerleri üzerinden bir nevi iç borçlanmaya gidilmiş ise de, 1854 yılında Osmanlı Devleti ilk resmi dış borcunu almıştır.
İlk İhracat Teşvikleri Osmanlı Devletinin, gittikçe büyüyen dış borçlarını nasıl ödeyeceği sorusu, alacaklı devletlerin uykularını kaçırmaya başlayınca, Osmanlı Devletinin idarecilerinin yanı sıra, bu devletler de Osmanlı Devletinin ihracatının neden gelişemediği ve nasıl geliştirilebileceği sorusuna yanıt aramaya başladılar. Her dönemde olduğu gibi bu sorunun yanıtı, o dönem için de çok basitti. Ulaşım altyapısının yetersizliği ya da olmayışı ile ihraç ürünlerinin (tütün, yün, tiftik) işlenmemiş ürünler olması. Böylece, alacaklı devletler ve Osmanlı Devleti, bu ihtiyaçlar doğrultusunda çaba sarfetmeye başladılar. Bu girişimler sonucunda Osmanlı Devleti ve onun devamı olan Türkiye Cumhuriyeti tarihindeki ilk teşvik kararları (hem yatırım ve hem ihracat teşvikleri) alındı. Bu kapsamda ilk ihracat teşviği olarak, pamuğu işleyerek, pamuk ipliği olarak ihraç edecek olanlardan ihraç gümrük resminin alınmayacağının ilan edilmesi sayılabilir. Yani ilk ihracat teşvikleri, sınai katma değer ihtiva eden ürün ihracatının sağlanması amacına dönük olmuştur. Bugün de ülkemiz ihracat teşviklerinin temelini bu düşünce oluşturmaktadır.
İlk Teşvik Uygulama Birimi
İşlenmiş ürün ihracatının artırılması ile ilgili bu ilk teşvik tedbirlerinin uygulamasının, 1881 yılında Muharrem Kararnamesi ile kurulan Duyun-u Umumiye İdaresi tarafından yapıldığı görülmektedir. Bu idarenin, ihracatı artırmak ve böylece Osmanlı Devletinin dış borçlarını ödeyebilmek için aldığı önlemler, tamamiyle ürün kalitesinin ve dolayısıyla katma değerinin artırılmasına yönelik olmuştur. Bu amaçla idare tarafından Bursa’da bir ipekçilik okulu açılmış ve dışardan verimli tohum ithal edilmiştir. Ayrıca, Osmanlı Tütünleri Reji Şirketi kurularak, tütünlerin işlenerek ihracı sağlanmış ve önemli döviz girdisi sağlanmıştır. Bu tedbirler gerçekten başarılı olmuş ve 1880 yılından 1914 yılına kadar ipek iplik ve kumaş ihracatı 5-6 kat artmıştır.
Cumhuriyet Sonrası
İlk Teşvik İptali ve İlk İhracat Vergisi İstisnası
1923 yılında İzmir’de yapılan Birinci İktisat Kongresinde alınan kararlar doğrultusunda 1927’de Teşvik’i Sanayi Kanunu 15 yıllık bir süre için yürürlüğe konulmuş ve Milli Sanayiin geliştirilmesi için her türlü kolaylık gösterilmiştir. 1933 yılında ana amacı yurt içinde üretilen hammaddeleri işlemeye yönelik endüstrilerin kurulmasını sağlamak olan ilk kalkınma planı hazırlanarak uygulamaya konulmuş ve bu plan kapsamında yine ilk kez olarak daha önce tanınan bazı gümrük muafiyetleri iptal edilmiştir. 1940 yılında üretimi devlet tekelinde olan malların ihracatında muamele vergisine istisna getiren 3848 sayılı kanun son şekliyle yürürlüğe girmiştir. İlk ihracat teşviği sayılabilecek hükmü içeren bu kanun 1956 yılına kadar yürürlükte kalmıştır.
Serbest Ekonomi Prensiplerini Muhafaza Ederek Kalkınma Planı Uygulayan İlk Devlet: Türkiye Cumhuriyeti Serbest piyasa ekonomisi uygulayan ve aynı zamanda kalkınma planı hazırlayan ve uygulayan ilk devlet Türkiye’dir (en azından, bu çalışmayı hazırlayan, bir başkasını tespit edememiştir).
Kapsamının oldukça dar olmasına rağmen, bu ilk kalkınma planı en başarılı planlardan biri olmuş ve çimento, çelik, şeker, cam, mensucat, kömür gibi temel sanayiler kurulmuştur. Bu planın devamı niteliğinde olan ikinci plan, II. Dünya Savaşı nedeniyle uygulanamamıştır.
Planlı Dönem
1963 yılında başlayan beş yıllık kalkınma planlarının (halihazırda yedincisi uygulanmaktadır), hepsinde ihracatın artırılması gereği üzerinde durulmuş ve bu amaçla birbirine çok yakın önlemlerin alınması planlarda yer almıştır. Aşağıda bu planlarda ihracatın geliştirilmesi amacına dönük önemli noktalar kısaca belirtilmiştir.
• İhraç mallarının uluslararası standartlara uygunluğunu sağlanacaktır.
• İhraç mallarındaki ambalaj yetersizliğini gidermek amacıyla, modern ambalaj tesisleri kurulacaktır.
• Kalite kontrolü geliştirilecektir.
• Dış pazarlarla ilgili piyasa araştırmaları ve tanıtım faaliyetleri desteklenecektir.
• Mamul ihraç ürünlerinden alınan bütün dolaylı vergiler iade edilecektir.
• İhracatçıların ve ihracatçı birliklerinin dış ülkelerde temsilcilikler açması ve fuarlara katılması teşvik edilecektir. Potansiyel ihraç ürünlerinin yurt dışında etkin tanıtımı sağlanacaktır. Bu amaçla fuar ve sergilere katılım özendirilerek, yurt dışında pazarlamaya yönelik şirketleşmeler teşvik edilecektir.
• İhracatçı birliklerinin kuruluşu teşvik edilecektir.
• İşlenmiş tarım ürünlerinin ihracatı teşvik edilecektir.
• İhracat kredi sistemi daha etkin hale getirilecektir.
• İhracat sigorta sistemi geliştirilecektir.
• İhracatçının ihtiyaç duyduğu bilgiye (ticari ve pazarlama) ulaşmasını sağlamak amacıyla İhracatı Geliştirme Etüd Merkezi yeniden düzenlenecektir.
• Bütün kamu kuruluşları, gösterilecek ihracat hedeflerine uygun şekilde düzenlemeler yapacaktır.
• İkame politikaları ve ithalat rejimi, ihracata dönük sanayilerin geliştirilmesine dönük olarak organize edilecektir.
• İhracı yasak mallar dışındaki tüm malların ihracı serbest bırakılacaktır.
• İhracatçı Birliklerine üye olma zorunluluğu kaldırılacaktır (halen zorunludur).
• İhracat esnasında miktar, fiyat ve kalite denetimi dışında denetim yapılmayacaktır.
• İhracatla ilgili bürokratik işlemler kolaylaştırılıp, merkezileştirilecektir.
• Döviz tahsisleri, ihracat taahhüt değerleri ile ilişkilendirilecektir.
• İhracatta vergi iadesi sistemi, dış pazarlarda rekabet şartları zorlaşan, özellikle sanayi ürünlerine yöneltilecektir.
Her Plan Döneminde Aynı Şeyler İfade Edilmiştir. Görüldüğü üzere bugün hâlâ söylenmekte olanlarla, plan dönemlerinde ihracatın artırılması için alınması gerektiği ifade edilen önlemler arasında büyük farklılıklar yoktur. Hatta bugün uygulanmakta olan “İhracata Yönelik Devlet Yardımları” kapsamındaki teşvik araçları ile I. Beş Yıllık Plan Döneminde alınması ön görülen önlemler arasında şaşırtıcı benzerlikler bulunmaktadır. Planların incelemesi sonucunda ortaya çıkan diğer önemli bir husus, ihracatın artırılması için alınması gereken önlemlerin, ülkedeki yatırımların artırılmasına yönelik önlemler ile aynı paralelde olmasına gösterilen özen olmaktadır.
Planlı Dönemde Uygulanan Başlıca İhracat Teşvik Tedbirleri
Özellikle 1980 sonrasında uygulana gelen başlıca ihracat teşvikleri ve kısa tanımları, dayandıkları Kanunlar itibariyle aşağıda belirtilmiştir.
-Vergi İadesi : İhraç ürünlerinin üretimi aşamasında alınan dolaylı veya doğrudan vergilerin iade edilmesi esasına dayanan bu tedbir, 261 sayılı Kanunla 1963 yılında ilk kez uygulanmıştır. Uygulama ile ilgili ilk Kararname 5.12.1963 tarih ve 6/2453 sayılı Kararnamedir. En uzun süreli ve etkin teşvik aracı olarak, özellikle 1980’li yılların ilk yarısına damgasını vuran “vergi iadesi” teşviki, 1986 yılından sonra kamuoyunda yoğunlaşan “hayali ihracat” iddiaları ile olan yakın ilişkisi nedeniyle 1.1.1989’dan itibaren yürürlükten kaldırılmıştır.
-Kaynak Kullanımı Destekleme Fonu : Bu fondan, gerçekleştirilen ihracat tutarları üzerinden prim ödemeleri yapılarak, ihracatın finansmanında kullanılan kredi faizlerinin yükünün azaltılması hedeflenmiştir. 5.1.1984 tarih ve 84/8860 sayılı Kararname ile oluşturulmuş bir fondur.
-Vergi, Resim ve Harç İstisnası :İhracat ile ilgili her türlü işlemlerde vergi, resim ve harç bağışıklığı sağlamaya yönelik olarak, 13.4.1985 tarih ve 18724 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren 85/9353 sayılı Kararla ilk kez uygulama alanı bulmuştur.
-Gümrük Muafiyetli İthalat : İhraç ürünlerinin bünyesinde kullanılan ham maddelerin, belli oranda ihracat taahhüdü karşılığında, gümrüksüz ithaline müsaade edilmesi şeklinde uygulanan bir araç olup, 31.12.1984 tarih ve 18622 sayılı Resmi Gazete’de yayınlanan 85/2 sayılı İhracatı Teşvik Tebliği ile uygulanmaya başlanmıştır. Halen uygulanan Dahilde İşleme Rejimi, esas itibariyle bu sisteme dayanmaktadır.
-İhracat Sayılan Satış ve Teslimler :Vergi iadesi esasına dayanan teşvik mantığının, döviz kazandırıcı hüviyetteki yurt içi satış ve teslimlere uyarlanması olup, vergi iadesi ile aynı kararlara dayandırılarak uygulanmıştır. Ancak 1984 yılından sonra bu teşvik için kullanan kaynak değiştirilmiş, ödeme, “vergi iadesi” olarak değil “prim ödemesi” şeklinde yapılmıştır.
1980 sonrası uygulamalar
Ülkemiz ihracatının dünya konjonktürünün tersine, yüksek oranda arttığı 1980’li yılların ilk yarısı, gerek uygulanan ekonomik politikanın alternatifsiz oluşu, gerekse dönemin özelliği nedeniyle (yasama ve yürütmenin son derece hızlı hareket edebilmesi) ekonomik kalkınma açısından gerçekten çok hareketli bir dönem olma özelliğine sahip idi. Daha 1985’e gelmeden, neredeyse ülkenin tamamında otomatik telefon haberleşmesi sağlanmış, renkli televizyon yayınına başlanmıştı. Ülke otoyollarla tanışmış, bir kaç yıl içinde bir şantiyeye dönmüştü. İhracat artışları inanılmazdı. Ne olmuştu? Bilinen ekonomi kuralları ile bakıldığında, aslında olağan dışı fazla bir şey yoktu. Yapılması gerekenler kör topal yapılmış, ülkenin potansiyelinin ortaya çıkarılması için zemin hazırlanmış ancak bütün bunlar çok iyi vitrinlenmişti. Zamanın başbakanının söylediği “en pahalı enerji olmayan enerjidir” sözü ile en güzel ifadesi bulan anlayışla, ülkenin altyapı yetersizliği, ne pahasına olursa olsun giderilmeye çalışılmıştı. Gerçekten bazılarına göre biraz pahalıya patlasa da, bu konuda oldukça başarı sağlanmıştır. İşte bu dönemde, iç piyasanın yeniden canlandırılması ve ekonomik gelişmenin sürdürülebilmesi için hayati öneme sahip döviz rezervlerinin artırılabilmesi için her türlü çare denenmiştir.
İhracat teşvikleri açısından bakıldığında, bu dönemde en popüler teşvik aracı olarak “vergi iadesi” ortaya çıkmaktadır. Bu dönemde bu araç en popüler araç olmasının bedelini, en çok istismar edilen araç olarak ödemiş ve ilk yürürlükten kaldırılan teşvik tedbiri olmuştur. Yukarıda da ifade edildiği üzere, ihraç ürünlerinin üretimi aşamasında alınan dolaylı veya doğrudan vergilerin iade edilmesi esasına dayanan bu tedbir, 1980 sonrası dönemde bazı ürünlerde, ödenmesi gereken oranların üzerinde bir iade anlayışına bürünmüştür. 1980’li yıllar, dolandırıcısından, namuslu işadamına, köylüsünden kentlisine her alanda Türk insanının vizyonunun değiştiği, kimilerine göre ülke insanının değer yargılarının değiştiği yıllar olmuştur.
GÜNCEL UYGULAMALAR
Yürürlükteki Yardımlar
Ülkemizde yürürlükte olan ihracat destekleme enstrümanları, kredilendirmeden hibe yardımlara uzanan oldukça geniş bir yelpaze içinde yer almaktadır. En yaygın şekilde kullanılan araç ise, gümrük vergilerinden muafiyet sağlayan “Dahilde İşleme Rejimi”dir. Son yıllarda mahsup sistemi, prim ödemesi ve ihracat iadesi gibi isimler altında vergi iadesi sistemine benzer uygulamalar münferit şekillerde kullanılmaktadır. Eximbank tarafından sunulan ihracat kredi programları da yaygın şekilde kullanılan enstrümanlardandır.
Güncel devlet yardımları anlayışında dikkati çeken bir husus ise, yardımların oluşturulma mekanizmasında kendini göstermektedir. İstisna ve muafiyet sağlayan yardımlar Yüksek Planlama Kurulu Kararlarını müteakiben Bakanlar Kurulu Kararları ile uygulamaya konulurken, çoğunlukla daha fazla kaynak aktarımını gerektiren hibe devlet yardımları, Para-Kredi ve Koordinasyon Kurulu Kararları ile yürürlüğe konulabilmektedir.
Doğrudan nakdi hibe yardım uygulamaları 94/6401 sayılı “İhracata Yönelik Devlet Yardımları”na ilişkin Bakanlar Kurulu Kararı ve bu karara dayanarak çıkarılan Para-Kredi ve Koordinasyon Kurulu tebliğleri ile yürütülen ve başlıcaları Tarımsal İhracat İadeleri, Sanayi Geliştirme Yardımı, Ar-Ge Yardımı, Fuar Yardımı, Yurt Dışı Ofis-Mağaza Yardımı, Çevre Yardımı, Eğitim Yardımı, İstihdam Yardımı, Pazar Araştırması, Patent ve Endüstriyel Tasarım Yardımı şeklindeki programlardan oluşmaktadır.
Değerlendirmeler
Bu yardımların ortak özelliği Dünya Ticaret Örgütü tarafından öngörülen devlet yardımı kriterlerini taşımalarıdır. İhracat artırıcı etkileri ise tartışmaya açıktır. Bu yardımlardan Tarımsal İadeler ile Sanayi Geliştirme Yardımları dışında olanlardan, ihraç ürünlerinin doğrudan yurt dışında pazarlanmasına yönelik olan “Yurt Dışı Ofis-Mağaza Yardımı” ile “Çevre Yardımı” haricindekiler ancak uzun vadede ölçülebilecek sonuçlar ortaya koyabilme niteliği taşımakta olup, ortaya çıkacak sonucun arzu edilen sonuç olmama ihtimali de gözden uzak tutulmamalıdır.
SONUÇ VE ÖNERİLER
Yatırımlarla ihracat arasında yakın bir ilişki, ihracata dayalı kalkınma modeli uygulayan her ülkede kurulabilmektedir. Bu itibarla, yatırım teşvikleri ve ülkedeki her türlü sübvanse edilmiş kredi sistemlerinin ve programlarının, ihracata dönük bir anlayışla yeniden organize edilmesi gerektiği düşünülmektedir. Bunun gerçekleştirilebilmesinin ön şartı ise kurumsal birlikteliğin tesis edilmesidir.
... “Üçüncüsü devletin başka yerlerinde birbirinden farklı politikaların ve tatbikatın yapılmadığının tescilidir.”… Teşvik politikalarının bir bütün halinde ve tek bir kurum tarafından kontrol edilmesi gerektiğine işaret eden bu ifade, 1980 sonrası dönemin Başbakanı Sn. Turgut Özal tarafından 1971 yılında ifade edilmiştir. İhracata dayalı bir kalkınma modeli benimseyen ve henüz gelişmesini tamamlayamamış olan ülkemizde uygulanmakta olan teşvik politikalarında görülen en önemli eksikliğin, 1980’den sonra, teşvik politikalarını oluşturan ve uygulamalarını yürüten birimlerde kısmen sağlanan birlikteliğin 1990 sonrasında bozulmaya başlaması olduğu düşünülmektedir.
Çok sayıda kamu kurumu, kendi yetki ve sorumluluk alanlarında değişik tedbirler dizisi etrafında teşvik tedbirleri uygulamaktadır. Turizm Bakanlığı, arsa-arazi tahsisleri yapmakta, Maliye Bakanlığı, 25 Mart 1998 tarih ve 4325 sayılı kanun kapsamında vergi teşvikleri ve arsa-arazi tahsisi gerçekleştirmektedir. Halk Bankası, KOBİ’lere yönelik yatırım ve işletme kredileri sunarken, aynı amaca yönelik olarak Hazine Müsteşarlığı, yatırımları teşvik etmektedir. Eximbank yurt dışı mağaza kredisi proğramını yürütürken, Dış Ticaret Müsteşarlığı, Yurt Dışı Ofis Mağaza Yardımını uygulamaya koymaktadır. Düzenlemeleri ve uygulama tebliğleri Dış Ticaret Müsteşarlığı tarafından çıkarılan, ancak, diğer bütün teknik, bilimsel ve mali değerlendirmeleri Türkiye Bilimsel ve Teknik Araştırma Kurumu (TÜBİTAK) ile Türkiye Teknoloji Geliştirme Vakfı (TTGV) tarafından yapılmakta olan AR-GE yardımı kapsamında, aynı projeler hem yüzde 50 hibe yardım ve hem de yüzde 50 oranında kredi desteğinden faydalanabilmektedir. Aynı amaçlara yönelik farklı uygulama düzenleri, teşvik tedbirlerinin etkinliğini ve ölçülebilirliğini kısıtlamaktadır. Bugüne kadar, gerek DTÖ nezdinde ülkemize karşı açılan antidamping ve antisübvansiyon davalarından, gerekse AB ile kurulan Gümrük Birliği kapsamında sürdürülen mevzuat uyum çalışmalarından edinilen tecrübeler, bu tür uluslararası organizasyonların, teşvik tedbirinin adı ve türünden ziyade, rekabete etkisi ve miktarı ile ilgilendiğini göstermektedir. Bu nedenle de, devlet yardımlarına ilişkin çok başlı uygulamalar, uluslararası platformlarda bazı sektörleri sıkıntıya sokabilmektedir.
İlk teşvik uygulamalarından bugüne kadar, yapılan uygulamaların temel mantığının değişmediği ve amacın hep, sınai katma değeri yüksek ürün ihracatının artırılması olduğu görülmektedir. Bu nedenle, teşvik tedbirlerinin etkinliğini artırmak için, fantazi şeklinde teşvik araçları aramak yerine, bu temel ve doğru tespitin en etkili şekilde ülkemiz ekonomik çıkarları merkezli bir anlayışla yeniden organize edilmesi veya bozulan organizasyonsuzluğun giderilmesinin gerekli olduğu düşünülmektedir.
Mevcut yapı içinde tesis edilebilecek en etkili ihracat teşviğinin, ülkemiz menşeli ürünlerin dış pazarlarda doğrudan pazarlanmasına yönelik olan ve ihracatçının pazarlama riskine ve maliyetlerine ortak olması şeklinde özetlenebilecek olan uygulamalar olduğu düşünülmektedir. Bu kapsamda ağırlıklı olarak Türk Malı pazarlayacak olan hipermarketlerin oluşturulmasına ve dağıtım şirketlerinin kurulması maliyetlerine doğrudan katılım, ilk düşünülebilecek teşvik unsurlarıdır.
Devlet yardımlarının (ihracat ve yatırım) sonuçlarını değerlendirebilecek şekilde teçhiz edilmiş merkezi tek bir birim oluşturulması ve yardım uygulaması yapan diğer bütün kurum ve kuruluşların bu birimle ilişkilendirilmesi, devlet yardımlarının analizinin yapılmasına, sonuçlarının ölçülebilmesine ve uygulamaların basitleştirilmesine imkan tanıyacaktır. Mevcut durumda, bütün yardımların esasını, ülkemiz ihracat kabiliyetinin artırılması oluşturduğundan hareketle ve ihracatta en uzman kurum olması nedeniyle böyle bir birimin Dış Ticaret Müsteşarlığı bünyesinde olması gerektiği de açıktır.
Yavuz MOLLASALİHOĞLU Şube Müdürü İhracat Genel Müdürlüğü
Kaynakça
1. Özel İhtisas Komisyonu Raporları, DPT yayınları.
2. GATT Normları ve Uluslararası Bütünleşmeler Açısından Devlet Yardımları, DPT 1995.
3. Türkiye Esnaf-Sanatkar ve Küçük Sanayi Araştırma Enstitüsü (TES-AR) No:14 Yayını.
4. İhracatı Teşvik Tebliğleri.
5. DTM Yayınları
